从形式上看，中央出台《纲要》是提高党内法规规范化、体系化建设本身的需要；从实质上看，则是提高党的执政能力、建设法治中国的需要。

十八届三中全会提出，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党怎么实现依法执政？首先必须完善“国法”，党必须在宪法和法律范围内活动，并以法治作为治国理政的基本方式；其次还要健全“党规”，以党内法规规范党的组织和党对国家的领导，以及对党组织、党员的管理。基于此，中央在三中全会结束半月之际，即发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》。

通览《纲要》，无论是制定《中国共产党党组工作条例》，还是修订《党政领导干部选拔任用工作条例》、制定《人才工作条例》；无论是研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》、《中国共产党党务公开条例》、《地方党委决策程序规定》，修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，还是完善领导干部报告个人有关事项制度、领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫等方面的党内法规制度……未来5年党内立法规划的目标，都指向改进党的领导方式和执政方式，深化干部人事制度改革、建设高素质执政骨干队伍，完善党的民主集中制建设、加快构建党内民主制度体系，依法依规规范权力运行。一句话，改进党的领导，提高党的执政能力。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央和中央部门虽制定了一大批党内法规，但是，由于立法没有整体规划，缺乏顶层设计，党内法规存在“碎片化”现象：许多领域或是缺少必要的基础主干性的法规，或是缺少配套性法规，或是某些法规存在着重复甚至冲突的情形。尽管经过近年来的法规清理，这些问题得到部分解决，但是如果不抓紧推出党内尤其是中央党内法规制定规划或规划纲要，这些问题不可能得到根本解决，即使旧的问题得到解决，新的问题还会不断产生。

从形式上看，中央出台《纲要》是提高党内法规规范化、体系化建设本身的需要；从实质上看，则是提高党的执政能力、建设法治中国的需要。提高党的执政能力不仅需要党的“廉”，把权力关进笼子里，而且需要党的“能”，选拔能干事、善干事、有真才实学的党内精英来执掌公权力。而“廉”和“能”，均必须有严格完备的党内法规体系保障。至于建设法治中国，则不能不特别注重解决执政党依法执政的问题。依法执政不仅要有完善的国法体系，而且必须有健全的党内法规体系，特别是中央党内法规体系。

中央这次发布的《纲要》，很好地贯彻了新一届党的领导集体关于民主执政、科学执政、依法执政的要求，充分体现了加强党的执政能力建设、把权力关进制度的笼子里的理念，凸显了我们党不失时机深化重要领域改革、坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端、构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型的坚定决心。可以预期，《纲要》不仅将对提高党内法规规范化、体系化建设发挥重要作用，而且将对完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，发挥其他机制不可替代的重要作用。

（作者为北京大学法学院教授）