南京最近出台实质性的户籍改革举措。根据新政，南京市“老五县”与主城区户口可通迁，海外高层人才可带配偶落户，应届高校毕业生保留户籍两年的限制也被取消了。新政甫出，南京全市可“自由迁移”便成为亮点。

笔者认为，消除城市二元制度，实现户口“自由迁移”，体现了户籍改革的实效，它至少在为解决本市居民的居住地与户口分离的问题，为他们的子女就学提供便利等方面具有明显的作用。但户籍改革的要旨体现为对公民自由平等权利、自由迁徙权利的尊重，它既不是户籍改革本身所能实现的，更不是一城一地的通迁所能体现的。从这个角度说，南京的户口自由迁移与全国人口的自由迁徙，还有着太长的路要走。

这是由当前区域经济发展不平等以及教育资源、社会福利分配不平等的现实以及相应的制度性障碍所决定的，只要努力朝着实现社会公平的方向努力，户籍的地区性差异必将一步步消退。今年的户籍制度改革的主要目标首先就是消除了对农村的身份歧视，并使其享有更公平的公共服务，而与此相应的一个目标是基本建立与全面建成小康社会相适应、有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，这必将引发教育、医疗、社会福利等相应系统的深层改革，从而对建设社会的制度性公平起到促进作用。当附着于地区或身份的特殊利益大大减弱后，人的自由迁徙才会更有可能。

而需要注意的是，户籍改革应始终坚定目标，不忘初衷，不可走偏。以南京这次改革为例，虽然相关政策规定保障农民集体土地、宅基地使用权和集体收益，但仍应防止地方和基层部门假借统一户口之名变相向农民征地。另外，“老五县”农村居民户口迁入主城区后，他们能否真正享受与主城区居民同等的教育、社保、住房等公共服务保障，也是有待落实的工作。还有许多网友则认为，这一政策因为对房地产尤其是小户型销售有明显拉动作用而令人生疑。因此，如果不能解决好这些问题，这一政策就可能体现某种功利性意义，在实现表面的“通迁”之后，便再也无力破冰前行了。

还应注意的是，户籍制度改革是一项复杂的系统工程，而户籍改革对于城乡均等化所能起到的实际作用非常有限，不能将全面消除城乡之间、不同区域之间待遇的差异，实现共同富裕的任务寄托在户籍制度改革工作上。在某种意义上说，户籍制度是当前城乡和地区差异的体现，户籍制度改革本身并不能解决贫富差距、城乡差距等问题，而目前中国户籍制度改革受民众追求“结果公平”及平均主义情结的影响较为明显，过于激进的户籍改革可能效果适得其反。

笔者认为，南京的户口自由迁移仍不失为户籍改革迈出的标志性一步，对其他地区和后续户籍改革无疑具有示范意义。我们需要继续扎实地推进户籍改革以及相应的社会改革，尽快剥离户籍与相应待遇的挂钩，以实现社会人口更为自由地迁徙。

刘国强（四川外国语大学教授）