【人大主导是对传统立法模式的一个重大调整,必然对人大传统的工作思路、工作模式带来新挑战】

昨天,立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。本次修改,从完善立法体制、加强备案审查等多个方面,对现行规定进行了完善,可谓亮点纷呈。特别值得一提的是,修正案草案在总结我国30多年来立法工作经验的基础上,进一步明确了人大主导的立法体制,意义重大。

多年以来,我国立法工作的一个突出问题,就是存在一定程度的“行政主导”和“部门本位主义”。立法的主导权,往往在政府和相关部门,这虽然对填补法律空白、提高立法效率有一定意义,但也产生了不少问题。

不少政府部门之所以热衷立法,经常是希望通过立法扩张行政权力,强化管理手段,减少责任担当。有些法律草案起草时,我们经常看到的情形是:在利益面前,部门你争我抢；在没有好处时,则互相推诿——甚至还出现过因部门利益难以协调导致法律迟迟难产的案例。

立法法修正案草案从加强人大在制定立法规划、年度立法计划的主导作用,加强和改进法律草案起草机制,充分发挥人大代表作用等方面,将人大主导立法这一原则落实在具体条文中,使人大和人大常委会对立法能更好地发挥主导和组织协调作用,这不仅可以减少“部门私货”被塞进法律的可能,而且可以由“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”,主动地去触及涉及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法“深水区”,从而真正实现“立法为民”。

当然,人大主导是对我国传统立法模式的一个重大调整,这必然对人大传统的工作思路、工作模式都带来新的挑战。全国人大和有立法权的地方人大,应当积极转变角色,调整工作思路,完善工作程序,以适应新的要求和挑战。

首先,要增强立法信息获取能力。人大主导立法的一个最大障碍,就是对实务工作的了解不如实务部门,信息的缺乏和不对称,容易使人大在主导立法过程中被业务主管牵着鼻子走。人大要想真正“主导”立法,就必须增强信息的获取、分析和判断能力。这实际上要求人大必须改变工作模式,对于主导的立法涉及的实务,一定要提前亲力亲为,深入了解,只有掌握的信息超过实务部门工作人员,才可能有能力主导立法,对于如何进行制度设计,才能作出科学的分析判断。

其次,要完善工作程序。以立法听证为例。目前,多数有立法权的地方人大都曾召开过立法听证会。但听证会的效果却大相径庭,有的听证会效果较好,有的听证会却无人问津,导致听证对于提高人大立法质量作用有限。如果人大要想真正主导立法,就必须对立法听证制度进行变革,将听证变成信息收集、判断的重要平台,听证会不仅要“听”,而且要“证”,要让不同利益方进行辩论,并且提供足够的证据资料,而且这种听证还要在审议环节中安排。只有这样,才能让具有投票权的人大代表和人大常委会委员作出科学的判断,从而增强立法的科学性。

还有一点需要说明的是,人们希望人大主导立法,主要是因为人大地位中立,与主管部门相比,没有自身利益,比较超脱。但人大主导立法也必然面临各种矛盾,因此必须敢于直面利益纷争,以科学、公正、务实的态度果断做出决策。如果不敢直面矛盾,不敢得罪“强势部门”,人大主导立法的价值就会大大降低。